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Da Alienação Fiduciária De Imóveis Rurais A Estrangeiros: Contributos Registrais Ao Agronegócio Nacional

Da alienação fiduciária de imóveis rurais a estrangeiros: contributos registrais ao agronegócio nacional

Por Moacyr Petrocelli de Ávila Ribeiro.1

Foi com muita alegria e entusiasmo que recebi a notícia da inauguração de um portal especializado no Direito Notarial e Registral, sob a admirável coordenação do professor Vitor F. Kümpel, a quem, de logo, rendo minhas sinceras homenagens pelo notório vanguardismo na atuação para o desenvolvimento das atividades extrajudiciais no Brasil.

Devidamente registradas as boas-vindas à especializada revista eletrônica, belíssima contribuição às atividades de notários e registradores, pretende-se lançar aqui algumas notas sobre o sempre palpitante tema da alienação fiduciária em garantia, em especial, nesta oportunidade, acerca das possíveis restrições incidentes em sua constituição sobre imóveis rurais em favor de estrangeiros.

Instituto jurídico largamente utilizado no cenário econômico contemporâneo, a alienação fiduciária de bens imóveis adveio ao ordenamento jurídico nacional, por intermédio da Lei 9.514/1997, como forma de modernização dos mercados financeiro e de capitais, visando dinamizar a concessão de crédito e depurar as formas de garantias,² tendo, ineludivelmente, se inspirado na ideia de fiducia cum creditore do direito romano.

De outro bordo, a Lei 5.709/1971 e seu Regulamento (Decreto 74.965/1974) estabelecem restrições à aquisição de imóveis rurais por estrangeiros, por pessoas jurídicas autorizadas a funcionar no Brasil e por pessoas jurídicas brasileiras das quais participem pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras, que tenham a maioria de seu capital social e residam ou tenham sede no exterior.³

Apesar de a referida legislação estar em vigor há muito tempo, ainda hoje remanescem grandes discussões a respeito de sua incidência em determinadas situações concretas, dificultando sobremaneira o labor de notários e registradores.4

Com efeito, deve-se considerar que as mencionadas restrições escoram-se atualmente na regra do artigo 190 da Constituição Federal que impôs limitação à contratação privada – e, portanto, à livre iniciativa. Tais limitações inspiram-se, contudo, na soberania nacional, fundamento da República e princípio da ordem econômica (artigos 1°, I, e 170, I, da CF/1988), com a finalidade de garantir o desenvolvimento nacional, um dos objetivos do País (artigo 3°, II, da CF/1988).

Verifica-se concretamente que a incidência dessas restrições encerra certa polêmica, em especial se se considerar que a Emenda Constitucional 6, de 15 de agosto de 1995, revogou o artigo 171 da Carta Magna, de modo a eliminar a distinção anteriormente existente entre pessoa jurídica nacional com controle estrangeiro e pessoa jurídica nacional com controle nacional. Levantou-se, nessa medida, a discussão quanto à recepção ou não da Lei 5.709/1971 pela CF/1988.5

Nesse peculiar, a interpretação mais coerente parece aquela que, balanceando os preceitos constitucionais em conflito, privilegia o desenvolvimento da economia nacional, na medida em que as restrições impostas pela legislação na aquisição de terras por estrangeiros podem reduzir e/ou inviabilizar os investimentos produtivos no setor agropecuário brasileiro, reconhecidamente o escudo dourado da economia nacional nos últimos anos de recessão.6

Veja-se, nessa linha de raciocínio, que o Estado de São Paulo, para garantir segurança jurídica na atuação dos notários e registradores, havia consolidado o entendimento de que “a pessoa jurídica brasileira – constituída sob as leis brasileiras, com sede e administração no Brasil –, não se sujeita ao regime estabelecido pela Lei 5.709, de 7 de outubro de 1971, e pelo Decreto 74.965, de 26 de novembro de 1974, ainda que a maioria de seu capital social e o poder de controle, em qualquer uma de suas manifestações, pertença a estrangeiros residentes fora do Brasil ou a pessoas jurídicas estrangeiras sediadas no Exterior”. Tal entendimento fora consagrado no Parecer 461/2012-E,7 aprovado pelo então Corregedor Geral da Justiça, Des. José Renato Nalini, tendo sido, inclusive, o referido entendimento incorporado ao texto das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo (NSCGJ-SP, Cap. XIV, item 69.1).

No entanto, o Ministro Marco Aurélio, do Supremo Tribunal Federal, concedeu liminar na Ação Cível Originária (ACO) 2463, para suspender os efeitos do referido parecer da Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo, ao argumento de que a Lei 5.709/1971 não foi declarada inconstitucional pelo STF em processo objetivo. Em outras palavras, garantiu-se a presunção de constitucionalidade das leis regularmente aprovadas pelo Poder Legislativo. Para o Ministro é impróprio sustentar a não observância de diploma presumidamente conforme a Constituição Republicana com alicerce em pronunciamento de Tribunal local em processo subjetivo (in casu, mandado de segurança). Alegou, ademais, que referido parecer afastou a incidência, em apenas um estado da federação, de preceito de lei federal por meio da qual regulamentado tema inserido na competência da União (artigo 190 da CF), atentando contra o pacto federativo. Oportuno alertar que o mérito da referida ACO ainda pende de julgamento definitivo na Corte Suprema.

Observe-se, portanto, que a incidência e os limites de aplicação da Lei 5.709/1971 ainda hoje são terrenos férteis para uma série de discussões e questões controvertidas, impactando, sobretudo, as atividades de notários e registradores que possuem destacada responsabilidade civil e criminal pela correta observância da referida legislação.8

É nesse cenário de incertezas e dubiedades que exsurge sensível questionamento a respeito da incidência ou não das limitações da Lei 5.709/1971 na de contratação de alienação fiduciária sobre imóveis rurais em favor dessas pessoas estrangeiras, já em que por esse contrato o fiduciário (adquirente) estaria investido na propriedade do imóvel.

Na hipótese, entretanto, algumas acomodações interpretativas devem ser feitas.

É oportuno relembrar que na complexa relação jurídica do instituto da alienação fiduciária de bens imóveis, tem-se negócio jurídico pelo qual o devedor, ou fiduciante, com o escopo de garantia, contrata a transferência ao credor, ou fiduciário, da propriedade resolúvel de coisa imóvel. Denota-se, aqui, que ambos os players ostentam direito real sobre a coisa, ou seja, o credor fiduciário terá a propriedade resolúvel do imóvel, ao passo que o devedor fiduciante titulariza direito (real) de reaquisição do bem. Demais disso, sob o cariz possessório, recorde-se que com a constituição da propriedade fiduciária – o que somente ocorre mediante registro, no competente Registro de Imóveis, do contrato que lhe serve de título – dar-se-á o desdobramento da posse, tornando-se o fiduciante possuidor direto e o fiduciário possuidor indireto da coisa imóvel.

Infere-se, pois, que na alienação fiduciária definitivamente não há a transmissão do domínio pleno ou útil ao credor fiduciário, com os atributos do art. 1.288 do Código Civil, a conferir a faculdade de explorar o potencial econômico do imóvel em proveito próprio.

Ao reverso.

Na alienação fiduciária em garantia há a afetação do bem ao cumprimento da obrigação (Código Civil, art. 1.419), e não à pessoa do adquirente (fiduciário). Dito de outro modo, limita-se a atribuir ao fiduciário o direito sobre o produto da expropriação do imóvel em caso de inadimplemento da obrigação garantida, negando-lhe, por força da vedação ao pacto comissório, qualquer direito de apropriação do produto da exploração econômica do bem.9

Exatamente nesse jaez a Lei 13.043/2014 alterou de modo relevante o art. 1.367 do Código Civil, em sua parte final, e inseriu a ressalva de que “a propriedade fiduciária em garantia […] não se equipara, para quaisquer efeitos, à propriedade plena de que trata o art. 1.231”. Esta ressalva demonstra a intenção legislativa de visualizar de modo claro e evidente o divórcio necessário entre “propriedade fiduciária” e “propriedade plena”.10

De mais a mais, apesar de certa divergência na seara doutrinária sobre a natureza jurídica da alienação fiduciária de bem imóvel, tem prevalecido o entendimento de que a propriedade fiduciária é especial direito real de garantia.

Partindo-se das premissas acima aventadas é seguro concluir que na constituição de alienação fiduciária sobre imóvel rural em favor de credor estrangeiro (rectius: para o registro do contrato que lhe serve título no Registro de Imóveis) não se faz necessário observar qualquer restrição diante da não incidência da Lei 5.709/1971 quando da instituição da propriedade fiduciária.

Em passo seguinte, situação diversa ocorrerá quando da eventual consolidação da propriedade em favor do credor fiduciário, que se concretiza mediante ato de averbação na matrícula do imóvel, à vista da prova do pagamento do imposto de transmissão inter vivos (ITBI) e, se for o caso, do laudêmio, consoante art. 26, § 7º da Lei 9.514/1997. É dizer: para ultimar a consolidação da propriedade no caso vertente, será indispensável a observância pelo Registrador de Imóveis das restrições da Lei 5.709/1971.

A propósito, colhe-se da experiência pretoriana didático precedente do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás em que foi reconhecida a plena validade e eficácia de alienação fiduciária em garantia de bem imóvel rural em benefício de um credor estrangeiro, com as ponderações necessárias. Confira-se:

A alienação fiduciária de bem imóvel rural em garantia em favor de pessoa física ou jurídica estrangeira, ou a esta equiparada, não se submetem às restrições estabelecidas pela Lei 5.709/1971, sendo, portanto, válida a garantia prestada na hipótese dos autos. (…)

Todavia, os requisitos previstos na Lei 5.709/71 devem ser observados para a consolidação da propriedade no patrimônio dessas pessoas estrangeiras, em caso de inadimplemento da obrigação garantida e de consequente excussão do bem, ou para dação do direito eventual do fiduciante em pagamento da dívida garantida, o que não restou cumprido na espécie.

Dessa forma, in casu, não é possível a consolidação da propriedade do imóvel rural em nome dos credores estrangeiros, por não terem restado satisfeitos os requisitos exigidos pela Lei 5.709/71 para tanto, conforme acima explanado, motivo pelo qual impossível a observância do procedimento previsto na Lei 9.514/97 em sua integralidade.¹¹

Percebe-se, sem dificuldade, que as restrições aos estrangeiros, impostas pela Lei 5.709/1971, passam a ter relevância apenas no momento da consolidação da propriedade, mormente quando da consagração da propriedade plena ao credor estrangeiro. Em palavras mais singelas, a dispensa de observar as restrições da Lei 5.709/1971 cinge-se ao momento da constituição da propriedade fiduciária, sendo outro o cenário nos desdobramentos jurídico-registrais quando operado o inadimplemento do contrato pelo devedor fiduciante.

Não se pode esquecer, no entanto, que as indigitadas restrições não incidirão se o credor fiduciário for instituição financeira estrangeira (leia-se: pessoa jurídica). Isso porque a instituição financeira estrangeira possui expressa autorização quanto a dispensa em receber o assentimento prévio do Conselho de Segurança Nacional para a consolidação de imóvel rural em faixa de fronteira. Ocorre que a Lei 6.634/1979, com a redação dada pela Lei 13.097/2015, dispensa a autorização para oneração, de terras situadas na faixa de fronteira – legalmente consideradas como indispensáveis à segurança nacional –, quando o credor for instituição financeira estrangeira. Tal dispensa legal da autorização se estende ao recebimento do imóvel objeto da garantia em liquidação do empréstimo ao qual está vinculado. Nesse caso, a dispensa se justifica porque as instituições financeiras, em geral, são obrigadas por lei a vender os bens recebidos em liquidação de empréstimos (Lei 13.506/2017, art. 3º, § 2º, II).¹²

Digno de nota que a Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo agasalhou este entendimento conforme se extrai do conclusivo parecer da lavra da Juíza Assessora Stefânia Costa Amorim Requena: “(…) reputo ser possível afirmar que não há óbices, no ordenamento jurídico pátrio, ao registro da alienação fiduciária de imóvel rural em garantia de empréstimo concedido por instituições financeiras de controle estrangeiro.”¹³

A partir dessa intelecção, por lógica, a dispensa legal de autorizações aplicar-se-ia também à consolidação da propriedade em favor da instituição financeira estrangeira, afinal, mesmo após frustrados os leilões previstos nos § § 1º e 2º do art. 27 da Lei 9.514/1997, não há a aquisição da propriedade plena do caput do art. 1.228 do Código Civil. Frise-se uma vez mais: conforme as leis e atos normativos que regem as instituições financeiras, tal propriedade será sempre precária e condicionada à alienação do imóvel.

Por derradeiro, conectando a temática ora debatida com as novas situações jurídicas que aparecerão para o Registrador de Imóveis, oportuno mencionar que – dentre as centenas propostas de alteração – fora apresentado pelo deputado federal André Figueiredo (PDT/CE) relevante emenda à conturbada Medida Provisório 897, de 1º de outubro de 2019, batizada de “MP do Agro”, para incluir um parágrafo em

seu art. 24, justamente para incluir a necessidade de observância das disposições da Lei 5.709/1971 nos desdobramentos registrários da Cédula Imobiliária Rural (CIR).

Veja-se que o caput do art. 24 do projeto original diz que “vencida a Cédula Imobiliária Rural (CIR) e não liquidado o crédito por ela representado, o credor poderá exercer de imediato o direito à transferência, para sua titularidade, do registro da propriedade da área rural que constitui o patrimônio de afetação ou de sua parte vinculado a Cédula Imobiliária Rural no cartório de registro de imóveis correspondente”.

A medida provisória em testilha criou o já famigerado “patrimônio de afetação”. Através deste instituto o proprietário de um imóvel rural poderá utilizar frações da propriedade como garantia para créditos junto às instituições financeiras. Como consequência da cessão parcial da propriedade como garantia, os proprietários de imóveis rurais emitirão a Cédula Imobiliária Rural (CIR), que poderá ser negociada no mercado de títulos e valores mobiliários.

Assim, o objetivo da emenda parlamentar noticiada concentra-se justamente em aclarar que, ao estrangeiro que possui garantia fiduciária de imóvel rural, para concluir a consolidação da propriedade, caberá adequar-se às restrições impostas pela Lei 5.709/1971, sob pena de não conseguir excutir seu crédito. À evidência, como demonstrado alhures, em interpretação sistemática da norma, estas restrições não serão aplicáveis às instituições financeiras estrangeiras.

Forte abraço aos leitores! Vida longa ao Portal!

Referências

  1. Moacyr Petrocelli de Ávila Ribeiro é Registrador de Imóveis no Estado de São Paulo. Exerce atualmente a delegação do Oficial de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos, Civil de Pessoas Jurídicas e Civil das Pessoas Naturais e de Interdições e Tutelas da Comarca de Pedreira/SP. Pesquisador da Escola Nacional de Notários e Registradores (ENNOR) nos departamentos de Direito e Economia e de Registro de Imóveis. Professor de Direito Notarial e Registral em cursos de graduação e pós-graduação.
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